可以想见，承载着改革开放任务的自贸区板块，也将在未来3年持续发酵。而作为先行者的外高桥上海自贸区，承担着先行先试、形成可复制、可推广的制度创新重任。
那么上海自贸区将为中国经济带来什么？
自2013年9月29日上海自贸区挂牌成立之后，对于它的功能和定位一直有两种说法。
一种意见认为，上海自贸区就是和过去一样的以特殊政策、优惠政策为主的特殊监管区；另一种观点的认同者较多，认为上海自贸区是中国试图通过区域性的试验，来探索进一步扩大对外开放的道路。
参与上海自贸区总体方案主要设计的上海WTO事务咨询中心总裁、上海市政府参事室主任王新奎在第四届财新峰会上表示，十八届三中全会特别是中央经济工作会议以后，关于上海自贸试验区的总目标越来越清晰、齐备。“希望通过这么一个试验区的试验，通过治理体系和治理能力现代化，来为进一步扩大开放和改革准备条件。”
应对投资准入领域变革
上海自贸区的设立与正在建立起的全球投资规则有联系。因为上海自贸区目前实施的措施正是对投资体系以及与之相应的监管体系的改变。
2013年全国“两会”期间，长期研究WTO和区域贸易安排的王新奎在接受记者专访时表示，目前全球投资规则正在建立、中国如果不主动加入将面临被边缘化的危险。
从1985年开始，王新奎一直是中国入世的参与者和经历者。“我们现在面临的问题远远超过当年入世的时候。”他说，“WTO规则体系的变化，仅仅发生在关境。中国加入WTO时，海关管理制度已经非常有效。”
王新奎认为服务业的开放并不成功，自1986年开始历时7年半的乌拉圭回合的服务业开放成果最终并不如意。
“服务业的开放，实际上给各个成员以相当大的自由权，特别是在商业存在方面。但结果力度并不像人们预期的这么大。”王新奎说，但是这一次背景不一样了。下一步的全球对外开放，是在投资准入领域。“投资准入的领域特别是在服务业方面，涉及的已经不是关境上的事，涉及到关境内几乎所有部门和领域的法律法规。”
他认为中国的服务业开放具有承诺和落地不衔接的问题。
“即便我们在多边、双边、区域性的谈判中，达成了服务业开放，对部门和领域都做出了明确承诺。但是在投资市场准入的时候，你会发现这些投资无法落地。”他举了一个例子，“就像允许你这架飞机飞进来，结果找不到机场，也没有人导航。”所以现在讲进一步扩大开放的核心问题，是解决国家治理体系和治理能力的现代化问题。
十八届三中全会通过的《决定》指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化。
“现在问题来了，什么叫现代化？”王新奎认为，如果纯粹从政府和市场的关系来讲，要发挥市场资源配置的决定性作用和更好发挥政府的作用，那么政府经济治理体系的现代化，就是透明度。“一个透明的市场管理体系，一定是现代化的。”
在不同的治理体系中，中国面临一个机会。在参与全球投资规则的制定过程中，中国能不能接受全球投资规则制定过程中的高标准？而高标准的“透明度”的重要要求就是对投资准入实行负面清单管理。
上海自贸区的试验内容，既是国家改革的需要，也是中国已经或正在加入的一些多边、区域和双边谈判对投资体制提出的新要求。
金融创新不是搞离岸中心
上海自贸区的试验从最直接的效果来看，是要提高贸易和投资便利化程度。
王新奎认为，“便利化”不仅包括“引进来”也包括“走出去”，因此需要实施金融制度和海关监管制度的创新。
他对金融体制创新有自己的理解：“上海自贸区实施金融体制的创新绝对不是搞离岸中心、搞一个洼地，不是搞一个金融的特殊区域。实施金融创新的唯一目的就是为实体经济服务、提高贸易便利化。”
2013年12月2日，央行公布了《关于金融支持中国（上海）自由贸易试验区建设的意见》，也即央行自贸区金融细则30条。
王新奎认为该意见是现阶段最好的方案。他表示，“央行自贸区30条”里一项至关重要的措施是，区内居民和非居民的FTA结算账户可以设在区外银行，无需设在区内银行。这样，央行建立起了账户管理体制，初步建立了境外自由度比较高的流动制度和区外境内之间的渗透制管道。
他还提出海关监管制度的创新也在试验中，核心是从原先的卡口监管逐步改为窗口监管。
中国已经有海关建管制度改革的基础。1990年建立的占全国保税区进出口一半份额的上海外高桥保税区，早就实现了窗口管理，但许多港区、机场的保税区还做不到，还在沿用卡口管理的办法。“这个要试点。”王新奎说。
而能否推广的条件，就看试点能不能成功。
“整个自贸区的建设任重而道远。”王新奎说。
构建现代化政府治理能力
有分析指出，上海自贸区的试验最终要改变的是政府治理能力。
在投资准入管理上，政府治理能力的核心表现是“审批制”。审批制“重审批、轻监管”，许多“监管”也是以审批代替，带着深深的计划烙印。
这种管理体制对贸易和投资极为不便利，集中反映在金融体制上。而根据十八届三中全会通过的《决定》第14条描述，“企业投资项目，除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，一律由企业依法依规自主决策，政府不再审批。”
王新奎认为，《决定》中这段话的思路就是通过在上海建立试验区，用建立试验区的方式以开放倒逼改革，具体的路径是参与全球高标准投资规则的形成过程，用全球高标准的投资规则包括其透明度、便利化以及监管能力的要求，来倒逼国内的投资准入管理体制改革，变“重审批、轻监管”为“重监管、方便化”。
“这就关系到是不是真正能够做到让市场发挥配置资源的决定性作用、是不是能够真正做到更好地发挥政府作用。”王新奎说，“如果这个路径不设计出来，所谓"更好地发挥政府作用"就是更好地审批、更严格和更广泛地审批。所以这个倒逼路径极为重要。”
上海自贸区总体方案里也列明了目标任务，即试验区肩负着我国在新时期加快政府职能转变，积极探索管理模式创新，促进贸易和投资便利化，为全面深化改革和扩大开放探索新途径，积累经验的重要使命。
王新奎说，在上述使命和要求中，上海自贸试验区的改革目标主要是形成一个可复制、可推广、普及化法治化的营商环境，它不是优惠政策，而是要求公平竞争的国际化法治化的营商环境。
他建议，提高对政府投资的监管能力，由注重事先审批转为注重事中、事后监管。
这也是上海自贸区总体方案中的重中之重，操作起来也极为困难。“因为政府要建立监管能力，不单是利益的问题，更多是知识和人才的积累。”
王新奎还建议提高政府对投资的透明度管理，先从外资做起，按国际高标准实施投资准入的国民待遇和负面清单的管理。（每日经济新闻记者 周洲）
【文章来源：每日经济新闻】
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