本文将结合拱北海关在加工贸易预归类工作方面进行的一些思考及探索，试分析新形势下创新预归类机制的可行性，及其对提高海关监管效能所产生的积极作用。
开展加工贸易预归类的主要模式
由于长期以来，加工贸易商品预归类缺乏法律及政策方面的明确依据和操作标准，各直属海关不同程度上形成了具有本关区特色的加工贸易预归类工作模式，但大体上可以分为两种情况：
一是海关主导型，即加工贸易企业在备案前依赖海关通关或加贸部门关员给出归类意见，并根据海关的归类意见向海关申请商品备案及手册发放。以拱北海关为例，为解决加工贸易商品数量繁多，结构复杂给企业在备案环节带来的不便，拱北海关较早开设了加工贸易商品预归类咨询窗口业务。1992年以来，为进一步加强加工贸易商品预归类工作的准确性，结合关区内加工贸易企业分布的情况及特点，拱北海关逐步将加工贸易预归类业务划分为香洲、斗门、中山3个预归类服务片区，后又根据保税区海关的业务特点增设保税区预归类片区。片区内企业就近到4个片区主管海关进行加工贸易商品预归类申请，经主管海关通关部门预先审定商品编码后，在主管海关加贸部门完成合同备案，并申领加工贸易手册。该种模式的优点是商品预归类较为准确，通关环节压力较小；缺点是企业依赖程度高，海关事前工作量较大。
二是企业主导型，即加工贸易企业在备案前，自行申报拟备案商品的税则编码，由海关备案部门审定商品编码后，发放手册。该模式下，海关备案以企业自行申报为主。其优点是备案效率高，海关事前工作量较小；但缺点也较为明显，即商品预归类主要依赖企业申报，通关审核压力较大，预归类对于缓解通关瓶颈的作用不明显。
从国内外海关的发展历史来看，将通关作业“前推后移”是必然的趋势，预归类工作只能加强，而不能削弱。由此，对以海关为主导的预归类工作模式进行深入的分析，并加以改进和完善是具有比较积极的意义的。
以海关为主导的预归类工作中亟待解决的问题
诚如前文所提及，随着全国海关加工贸易业务的迅速增长，以海关为主导的加工贸易商品预归类工作面临着来自多方面的挑战，表现在：
（一）海关既承担一般贸易审单归类，又要兼顾加工贸易预归类咨询，现场工作压力大，占用行政管理资源多。以拱北海关香洲办备案企业为例，2005年有1615家企业在海关办理了预归类咨询，涉及商品6128项，平均每个工作日24项商品；
（二）由海关预先提供的加工贸易商品预归类意见，虽然不具法律效力，但多少带有一定程度的行政行为色彩。在非企业责任的情况下，如海关在货物通关时发现前期备案有误，并责成企业更改，容易给企业造成海关归类执法随意，自相矛盾的印象；
（三）通关环节与备案部门出现归类认识分歧时，缺乏有效的协调机制。企业难于协调备案部门与口岸通关部门的不同归类意见，直接影响企业的通关效率；
（四）商品的复杂性和归类认定标准客观上存在的不一致，使海关归类工作的透明度较低，归类缺乏有效的监督制约机制。由于商品归类具有较强的专业性，又在很大程度上体现国家的政策意图，容易给企业以海关“说了算”的感觉，也为加工贸易监管链条带来较高的执法风险和隐患；
（五）企业在商品进出口前的成本意识和法律意识普遍增强，对以海关为主导的预归类业务的服务质量和服务效率提出了更高的要求。加工贸易商品预归类的巨大需求与海关人力资源紧张的矛盾日益凸现，海关面临进退两难的尴尬局面。
探索新型预归类模式，创建最为顺畅通关环境
近年来，WTO贸易规则的实施以及出口退税等政策的调整使加工贸易出现了加快增长的势头，加工贸易商品涉税风险也大大增加。为此，总署在提出构建综合治税大格局的同时，不失时机的加强了对加工贸易商品的监控力度。2006年2月总署下发了《海关总署关于全面实施加工贸易及保税监管货物审价和归类职责分工的通知》（署厅发〔2006〕54号）文件进一步对加工贸易及保税监管货物的归类、审价职责分工进行了调整，再次显示了总数加强加工贸易保税货物监管的巨大决心和新形势下对免税商品潜在风险的敏锐嗅觉。在上述背景下，拱北海关尝试与报关协会联合，共同开发一个由海关、企业、报关协会多方信息共享的加工贸易商品预归类平台，并逐步将加工贸易商品预归类交由报关协会承担的基本设想。该设想一经提出，便得到了该关领导的肯定和大力支持。
2005年12月8日中国海关报关协会黄汝凤会长莅临拱北海关，听取了对该预归类模式的介绍，对该预归类平台给与了充分肯定，并认为“可以在适当的时候首先在广东省内进行试点推广”。
经过近一年时间的调研、论证、开发、试点，目前，该预归类模式和软件系统已在该关两个加工贸易企业最为集中的关区中山海关和驻香洲办事处试点运行，从应届大学毕业生中选拔的5名专业对口的预归类审核人员，经过关税部门为期6个月的归类理论培训及跟班学习，已能够独立使用平台进行预归类咨询服务并收到了海关和企业的一致好评。系统运行2个月来，协会共为关区内家企业办理合同预归类咨询2961人次，涉及商品24358项，场面十分热烈壮观。
新型预归类模式的特点及社会效益
（一）新预归类模式的主要特点
在这个预归类模式下，企业、协会、海关分别通过预归类平台的企业录入、协会服务和海关审核3子系统共同完成预归类咨询及审核。其作业模式可以简要表述为：商品图文资料由录入子系统输入，通过因特网传输至基于电子口岸平台的协会服务子系统。报关协会归类专业人员对商品作出专业意见（即商品编码）后，将归类意见返回企业的同时，发送至安装在海关加贸部门的海关审核子系统上，并由备案关员对所做出的预归类意见进行审核。
与以往的预归类模式比较而言，新的预归类模式具备以下优势及特色：
一是符合海关加工贸易监管工作实际，为备案监管工作提供归类辅助决策。
加工贸易预归类企业通过平台提交的每一项商品，无论其是否实际备案或进口，均由报关协会的归类专业人员作出审核，并被保存在系统的企业商品资料库中。海关关员对于所有经协会预归类的商品数据，都可以通过海关审核子系统进行实时调阅，审核预归类结果，实现了预归类申请数据、企业备案清单、商品归类信息资源的关区内共享。
二是贴近加工贸易企业实际，最大限度地方便企业开展预归类申请。
预归类申请人为向海关提交符合归类要求的商品资料，经常需要在企业与海关间多次奔波往返。系统使用后，申请数据采用了电子传输方式，企业足不出户即可完成对商品的预归类咨询。为了确保在试运行期间可以最大限度的方便企业使用，平台设计了三种数据录入方式：（1）通过企业自身安装的录入子系统录入；（2）通过报关协会服务子系统录入；（3）通过安装在预录入公司的录入子系统录入。
三是满足商品归类工作需求，建立了的动态归类商品数据库。
通过计算机数据对碰，不重复的商品信息将被采集并作为审核日后相同商品归类的依据。也就是说，如某一新归类商品的品名、规格型号与数据库中存在的记录不能完全匹配，就会被平台提示保存。平台还可以利用装载的《中华人民共和国进出口商品税则》和《HS注释》，为操作者提供快速模糊查询方式，从而将拟归类商品名称与税则中所有具体列名商品进行对碰。由此大多数商品便可以迅速而准确的找到相应的商品编码，并将同名商品不同归类的差错可能性降至最低。此外，经归类职能部门做出的商品归类决定也可以被导入至平台数据库中，从而使协会归类与海关已做出商品归类决定的原则及标准保持同步。
四是强化通关作业监管，为通关归类分歧提供了便捷的解决通道。
当口岸海关与备案主管海关对实际进出口商品归类存在意见分歧时，可以通过平台将预归类商品资料提交归类职能部门进行专业认定，归类职能部门则可通过平台直接做出答复。报关协会根据归类职能部门做出归类意见通知企业办理通关和备案变更手续，免去了以往企业在海关多个部门间的协调沟通过程。
五是改变了归类海关说了算的局面，形成了有效的归类纠错机制。
报关协会的归类意见成为企业向海关申报的重要依据，也使海关在商品预归类当中的随意性大大降低。海关无论在备案环节还是通关监管环节，要求企业变更归类必须拿出较为充足的归类依据，而不再听凭是个别关员的主观判断及意愿。
（二）新预归类模式的社会效益
从试点的情况来看，随着企业和一线海关对该模式认知程度的不断提高，其社会效益正在逐步显现，主要体现在以下4个方面：
1、提高预归类咨询服务效率
网络传输资料的方式，缩短了企业与海关之间的距离，提高了企业资料提交和归类信息反馈的效率，为企业在瞬息万变的国际贸易中把握机遇争取了宝贵的时间；报关协会作为传达海关执法意图，反映企业呼声的有效途径，可以提供专业化、客观中立的归类意见，减少海关与企业间的归类分歧。
2、节省海关行政资源
加工贸易预归类专业性较强，对审核人员的技能水平要求较高，一名熟练的海关归类审核关员往往需要2-3年的培养期。而目前的预归类分散管理模式占用了各主管海关大量的人力、物力资源从事相同性质的工作。协会集中专业人员从事预归类，海关抽调少数关员进行备案审核，实现了归类资源的专业化和集约化，有效降低了行政成本。
3、提升预归类商品归类质量
系统实现了加工贸易预归统一操作的平台，集中作业模式使同名商品的归类差异大幅下降，归类质量显著提高。随着一线关员对系统使用的日益频繁，丰富的商品资料逐步拓宽了归类工作人员的视野，加速了知识更新的周期，改善了备案审核的工作效率。
4、降低归类廉政风险
该关原加工贸易预归类采取主管海关审核、备案一站式服务模式。但由于各备案海关之间缺乏横向沟通，客观上为执法不统一制造了可能。同时，海关既做咨询又实施备案，既担任运动员又做裁判员，必然在不同程度上带来制度性廉政风险，也给归类工作执行人员带来了的较大压力。新的作业模式实现了预归类与备案的分离操作，将预归类商品置于协会归类人员、备案海关和一线关员的三重监督之下，大大降低了执法隐患，提高了商品预归类信息的透明度。
对预归类工作的几点思考
关于预归类咨询工作的定位
预归类严格来讲并不属于行政机关的行政事权的一部分。对加工贸易商品进行预先归类的做法根源于企业对高效通关的迫切要求和自身商品归类专业人员相对匮乏之间的矛盾，产生于海关主动改善通关环境，服务守法企业的思路，形成于加工贸易进出口规模量相对较小的年代。但随着市场经济的发展和政府机关改革的深化，从“无限海关”向“有限海关”的转变势在必行。海关的简政放权就是还政于民，还政于社会。目前，具有法律效力的归类，只有约束性预归类，是一项依据企业书面申请的海关行政裁定。可以说，海关没有权利，也没有义务承担为企业预归类咨询的工作。同时，海关既开展预归类咨询又进行加工贸易商品备案，既担任运动员又做裁判员，也不利于政务的透明和公开化，难免带来制度上的隐患。因此，预归类咨询应该也必须寻求新的出路。
关于如何认识报关协会的作用
报关协会作为行业协会、企业之家，不是简单的成为企业的传话筒，海关的指挥棒。要使协会作为“关企桥梁”不成为一句空话，就必须找准切入点和结合部。预归类工作之所以一直以来没有在社会上得以快速发展，一是其专业性较强，二是社会成本较高；而报关协会恰恰就是扮演“企业不愿为，海关不能为”的角色，可以说是“天降大任”。报关协会承担海关预归类工作，海关实现了“政事分开，把不该管的事交给企业、中介组织和市场”，报关协会获得了发展空间，更好地充当海关改革发展的助推器和加速器，在贴近海关、服务企业的过程中，创造了海关、企业、协会三赢的局面。
关于海关如何做好下一步工作
从国外商品归类的发展历史和现状来看，商品归类很多都是由社会中介组织承担的，海关仅仅扮演最终的裁判员。在我国，对国际通行的《协调制度》的研究历史还比较短，企业对商品归类的认识也并不深入。应该说，海关在提升预归类服务质量，推动企业规范申报，培育社会归类力量方面是大有可为的。从法律层面上讲，报关协会从事一般贸易商品预归类咨询也是完全可行的，但能够赢得企业的信任，能否确保与海关业务的衔接，其根本落脚点在于不断加强自身的归类力量，提高归类水平。而海关无论是为了缓解当前的工作压力，还是着眼归类工作的长远发展，都应该不遗余力的推进商品归类的专业化和社会化。在这方面，律师事务所的快速发展给我们提供了很好的借鉴作用。然而，目前归类方面的法律建设依然比较薄弱，海关归类工作制度还尚待完善，归类公布制度还停流于摸索阶段。要完成上述工作，海关有很长的一段路要走。但是正所谓“千里之行始于足下”，只有尽快在法律层面上搭建起商品归类社会化的基本构架，才能使企业、中介组织、海关各行其事，各司其责，才能真正在“依法治国”的理念下，并逐步探索出一条符合中国海关实际的商品预归类之路。（来源：中国报关协会拱北报关协会组稿）